Por: Santiago Suárez Sevilla, Carlos Suárez de Miguel and Alejandro Preciat Campos.

Desde su publicación en el Diario Oficial de la Federación el 8 de mayo de 2023, el decreto por el cual se reforman la Ley Minera, la Ley de Aguas Nacionales, la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, así como la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos (en adelante, la Reforma del 2023) ha acumulado más de 500 amparos indirectos presentados ante diferentes órganos jurisdiccionales del país. 

Una considerable cantidad de estos amparos buscaban, entre otros objetivos, obtener la suspensión provisional de ciertos puntos particularmente controvertidos de la mencionada reforma como medida cautelar. Sin embargo, mientras que algunos Tribunales Colegiados de Circuito concedieron la suspensión, otros la negaron. Con el fin de unificar estas discrepancias en una sola interpretación, el Pleno Regional en Materia Administrativa de la Región Centro-Norte, con residencia en la Ciudad de México, emitió el engrose relativo a la contradicción de criterios 234/2023.

Dado que las conclusiones del Pleno fueron divididas en una serie de Tesis interrelacionadas, en la siguiente tabla explicaremos los efectos de cada una, mencionando los Artículos abordados en ellas y si el pleno determinó si procede o no la suspensión provisional, es decir, si decidió o no interrumpir temporalmente los efectos de los Artículos reformados. Adicionalmente brindamos una breve síntesis de los argumentos dados por el Pleno para tomar dicha decisión.

Tesis	Preceptos afectados y síntesis de cada uno	Suspensión provisional	Criterio y alcance
PR.A.CN. J/83 A (11a.)	Artículo 3, fracción LVII BIS de la Ley de Aguas NacionalesFracción adicionada por la reforma del 2023. Define el término “Uso industrial en la minería” como: “El aprovechamiento, explotación o uso de aguas nacionales, incluyendo las aguas de laboreo, en la exploración, explotación o beneficio de minerales y sustancias reservadas a la Federación en los términos de la Ley de Minería. Artículo 37, párrafo segundo de la Ley de Aguas NacionalesPárrafo adicionado por la reforma del 2023. Prohíbe la transmisión de derechos para explorar, usar o aprovechar las aguas a un uso industrial en la minería cuando ellas hayan sido originalmente destinadas a otro uso.  Artículos 81 BIS, 81 BIS 1, 81 BIS 2, 81 BIS 3 y 81 BIS 4 de la Ley de Aguas NacionalesArtículos adicionados por la reforma del 2023. Se encargan conjuntamente de regular el uso industrial de la minería, delimitando los requisitos para la solicitud de la concesión, las obligaciones y prohibiciones de los concesionarios, y la vigencia de las concesiones.Cabe recalcar que el párrafo primero del Artículo 81 BIS 3 fue excluido de este criterio, ya que este será analizado por sí solo en una Tesis posterior. Artículo 88 BIS, fracción V BIS de la Ley de Aguas NacionalesFracción adicionada por la reforma del 2023. Obliga a las personas que efectúe descargas de aguas residuales a presentar un reporte mensual de indicadores de calidad del agua en la que se realicen las descargas. Artículo 92, fracción VI de la Ley de Aguas NacionalesFracción adicionada por la reforma del 2023. Otorga a la autoridad el poder de suspender cualquier actividad que den origen a descargas de aguas residuales cuando no se presente el informe mensual mencionado anteriormente. Artículo 119, fracción XXII de la Ley de Aguas NacionalesContempla como causal de sanción al concesionario la falta en la presentación de los registros que dicte la ley. La reforma del 2023 añadió la mención específica al informe mensual presente en el Artículo 88 BIS fracción V BIS. Artículo décimo tercero transitorio del Decreto de Reformas publicado en el Diario Oficial de la Federación el 8 de mayo de 2023Otorga un plazo de noventa días contados a partir de la entrada en vigor del mismo decreto para que los concesionarios de aguas nacionales que realicen labores en materia minera soliciten a la autoridad el cambio de uso industrial al uso industrial en la minería.	Si procede	El Pleno determinó que existían méritos suficientes en la apelación de los concesionarios a los principios de orden público y de interés social para otorgar la suspensión provisional. Esto debido a que la creación de una nueva modalidad de uso del agua (el “uso industrial en la minería”) podría ocasionar que las personas titulares de concesiones ya no puedan ejercer actividades que ya les fueron autorizadas en títulos que obtuvieron con anterioridad por encontrarse imposibilitados a reunir los requisitos de esta nueva modalidad.
PR.A.CN. J/84 A (11a.)	Artículo 10, de la Ley de MineríaEstablece las bases para la explotación de los minerales, sustancias y salinas formadas directamente por las aguas marinas por parte de particulares. A partir de la reforma del 2023 reconoce que esta actividad solo puede ser realizada a través de concesiones otorgadas por la Secretaría de Economía. Dicha reforma también retiró del Artículo toda referencia a la actividad de exploración minera. Artículo 10 Bis, de la Ley de MineríaArtículo adicionado por la reforma del 2023. De él se desprende que un particular puede comunicar a la Secretaría de Economía que en un lote aún no asignado existen minerales o sustancias no estratégicas, y que, si el particular cumple ciertos requisitos, este podrá obtener de la citada Secretaría la concesión.  Artículo 11, Fracción I, de la Ley de MineríaOtorga a las sociedades cuyo objeto social se refiere a la explotación de minerales o sustancias aplicables la capacidad de ser titulares de concesiones mineras. Al igual que en el Artículo 10, la reforma del 2023 eliminó de la presente disposición toda referencia a la exploración de minerales. Artículo 19, Fracciones I y V de la Ley de MineríaDetalla los derechos de los particulares titulares de concesiones. La reforma del 2023 también eliminó de este Artículo toda mención a la exploración. Artículo 27, Fracción XVI de la Ley de MineríaFracción adicionada por la reforma del 2023. Obliga a los particulares titulares de concesiones a dar aviso inmediato a la Secretaría de Economía si se advierte la presencia de minerales o sustancias no autorizadas por su concesión durante el desarrollo de sus actividades.	Si procede	El Pleno tomó en cuenta la intención la posible justificación de los legisladores para limitar el aprovechamiento de los recursos minerales por particulares y extender el control del Estado al eliminar toda mención a la actividad de exploración de los preceptos citados mientras se extienden las facultades de la Secretaría de Economía. Sin embargo, este órgano jurisdiccional atendió a los derechos a la seguridad jurídica, a la legalidad, a la irretroactividad de la ley y a la confianza legítima de los quejosos, por lo que resolvió otorgar la suspensión provisional. Es importante recalcar que la suspensión provisional del Artículo 11, Fracción I de la Ley de Minería específicamente solo beneficia a los titulares de concesiones quienes hayan formulado su solicitud de concesión previo a la entrada en vigor del decreto reclamado.
PR.A.CN. J/85 A (11a.)	Artículo 19, fracción VII de la Ley de MineríaEstablece el derecho de las personas titulares a una concesión minera a transmitir su titularidad. La reforma del 2023 limitó su alcance al eliminar la transmisión de otros derechos derivados de la concesión de manera independiente.  Artículo 4, párrafo tercero de la Ley de Aguas NacionalesPárrafo adicionado por la reforma del 2023. Señala que de existir riesgo de carecer de suficiente agua para consumo humano, la autoridad podrá disminuir o cancelar las concesiones de este recurso. En este criterio el Pleno habló específicamente de la facultad de cancelar. Artículo 29 BIS 4, fracción XIX de la Ley de Aguas NacionalesFracción adicionada por la reforma del 2023. Establece como causal de revocación a la concesión de agua todo hecho o acto que cause desequilibrio económico, social, ambiental o de cualquier otra índole. Artículo 107 BIS de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente.Artículo adicionado por la reforma del 2023. Dicta que las personas titulares de concesiones y asignaciones mineras deben presentar ante la autoridad un Programa de Restauración de cierre y post-cierre. El presente criterio únicamente se interesa por la sección que alude a la obligación de los ganadores de una licitación a presentar dicho programa.	Si procede	Al eliminar la transmisión de derechos derivados de los títulos de concesión y expandir la potestad revocatoria de concesiones de la autoridad, los legisladores pretendieron fortalecer el control del Estado sobre el aprovechamiento de los recursos mineros, así como ciertos derechos colectivos. Sin embargo, el Pleno una vez más enfatizó que las intenciones de mantener el orden público y el interés social en este caso específico no pueden anteponerse a los derechos vulnerados a los titulares de concesiones.  Además, el órgano jurisdiccional determinó que el interés público ya se encontraba protegido por la legislación anterior, y que, en este aspecto, la actual reforma únicamente introduce mayor ambigüedad al proceso de revocación de la concesión.
PR.A.CN. J/86 A (11a.)	Artículo 20, párrafos segundo y tercero, de la Ley de MineríaDetalla la actuación de quien practique obras y trabajos de exploración y explotación de carbón. A través de la reforma del 2023, los párrafos aquí mencionados establecen que la exploración y explotación en poblaciones, presas, canales, vías generales de comunicación  y otras obras públicas solo pueden realizarse con permiso de la autoridad competente, y que tales actividades están completamente prohibidas en áreas naturales protegidas, cauces o vasos de aguas nacionales y sus zonas federales, en los zócalos submarinos de islas, cayos y arrecifes, el lecho marino, el subsuelo de la zona económica exclusiva, en la zona federal marítimo terrestre y en los terrenos ganados al mar. Artículo 46, último párrafo de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al ambientePárrafo adicionado por la reforma del 2023. Recalca que en las áreas naturales protegidas, tal como están definidas por la misma ley, no se pueden realizar obras y trabajos de exploración, explotación.	Si procede	El Pleno reconoce una vez más que, si bien la consideración dada por parte de los legisladores a los temas de orden público e interés social en materia ambiental es importante, también ha de considerarse los principios de irretroactividad de la ley, seguridad jurídica, legalidad y de confianza legítima a los cuales los particulares afectados por la reforma apelaron.
PR.A.CN. J/87 A (11a.)	Artículo 27, fracción XIX de la Ley de MineríaFracción adicionada por la reforma del 2023. Prohíbe a los titulares de concesiones mineras construir depósitos o sitios de disposición final de terreros, jales, escorias, graseros de las minas y establecimientos de beneficios de los minerales en áreas naturales protegidas, humedales, vasos, cauces, zonas federales, zonas de protección y demás bienes nacionales Artículo 17 de la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los ResiduosRegula la disposición de los residuos provenientes de la minería. La reforma del 2023 añadió menciones a la prohibición de disponer de dichos residuos en áreas naturales protegidas.	Si procede	El Pleno tomó en cuenta la posibilidad de que en concesiones mineras otorgadas previo a la entrada en vigor de la reforma del 2023 podrían existir cláusulas sobre el depósito de residuos que se encontraran en contraposición a la normatividad actual. En dichos casos se determinó que los concesionarios gozan de su derecho a la irretroactividad de la ley, justificando la imposición de la suspensión provisional a fin de permitir que las concesionarias sigan rigiéndose por los títulos en los cuales fueron otorgadas en materia de disposición de residuos. Es importante añadir que esta medida suspensoria solo puede ser invocada en el caso específico de contar con un título de concesión previo a la reforma, y que en ningún otro supuesto esta puede servir de justificación para realizar acciones en contraposición al texto actual de los Artículos aludidos.
PR.A.CN. J/88 A (11a.)	Artículo 27 fracciones XXI, XXII, y XXIII de la Ley de Minería Fracciones adicionadas por la reforma del 2023. Establecen que los concesionarios están obligados a cumplir con ciertas disposiciones de impacto social y consulta indígena; a reportar a la secretaría de economía los datos que cercioren el cumplimiento de la regulación local y nacional; y a lograr, por lo menos, un sesenta por ciento de reciclaje de aguas residuales a través de la implementación de medidas de reutilización de agua. Artículo 29 BIS 4 fracción XVIII de la Ley de Aguas NacionalesArtículo adicionado por la reforma del 2023. También establece obligaciones para los concesionarios. Entre ellas la de apegarse a las Normas Oficiales Mexicanas en materia de calidad hídrica y la de asumir responsabilidad y costos de la contaminación que provoquen las descargas de aguas residuales. Artículo 42 párrafo primero y cuarto de la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los ResiduosEl párrafo cuarto del presente Artículo fue adicionado por la reforma del 2023, y finca la responsabilidad del manejo y disposición de todo residuo minero a quien los genera, quienes además deben presentar evidencia de que operan en cumplimiento de la ley.	No procede	El Pleno encontró de gran urgencia la realización de acciones afirmativas en materia de protección al medio ambiente, la salud, el agua y la integridad de las personas indígenas y afromexicanas. Para ello considero adecuada la atribución al Estado de recabar información sobre la actividad minera y regularizar su práctica, a fin de que los actos irregulares queden insubsistentes.
PR.A.CN. J/89 A (11a.)	Artículo 4 párrafos segundo y tercero de la Ley de Aguas NacionalesPárrafos adicionados por la reforma del 2023. A pesar de que en la Tesis PR.A.CN. J/85 A (11a.) el Pleno también se posicionó sobre el párrafo tercero, en el presente se enfocó en la facultad dada a la autoridad para disminuir las concesiones, no para eliminarlas. Artículo 24 párrafo primero de la Ley de Aguas NacionalesEspecifica la duración de la concesión o asignación para el aprovechamiento de las aguas nacionales, así como los factores para determinar esta temporalidad. La reforma del 2023 agregó la cantidad y calidad del suministro de agua como aspectos a considerar por la autoridad en este aspecto. Artículo 81 BIS 3 párrafo primero de la Ley de Aguas NacionalesArtículo adicionado por la reforma del 2023. Prohíbe la utilización de las aguas nacionales en el transporte de materiales provenientes de la operación minera.	No procede	En este criterio el Pleno determinó que la apelación de los quejosos a la posible vulneración de sus derechos individuales no era suficiente para sobreseer el interés social que los legisladores buscaban al privilegiar la disponibilidad de agua para uso humano y doméstico.
PR.A.CN. J/90 A (11a.)	Artículo 14, fracción IX de la Ley de MineríaFracción adicionada por la reforma del 2023. Establece que no se pueden concesionar a actividades mineras zonas en áreas naturales protegidas. Artículo 118, párrafo cuarto de la Ley de Aguas NacionalesPárrafo adicionado por la reforma del 2023. Prohíbe a la autoridad competente otorgar concesiones sobre cauces o vasos y sus zonas federales para la disposición de residuos provenientes de la actividad minera. Artículo séptimo transitorio del Decreto de Reformas publicado en el Diario Oficial de la Federación el 8 de mayo de 2023Dicta que no se otorgarán prórrogas a las concesiones en Áreas Naturales Protegidas.	No procede	El Pleno encontró que debe recaer una consideración mayor sobre la importancia de preservar las áreas naturales protegidas en pro del principio de prevención en materia medioambiental que sobre los derechos a la seguridad jurídica, a la legalidad, a la irretroactividad de la ley y a la confianza legítima postulados por los concesionarios afectados.
PR.A.CN. J/91 A (11a.)	Artículo 23 de la Ley de MineríaPresenta la normatividad para la transmisión de la titularidad de concesiones mineras. La reforma del 2023 amplió el control del Estado sobre dicha operación con el fin de asegurar la responsabilidad del que cede y el que adquiere la titularidad. Artículo 27, fracciones XV y XX de la Ley de MineríaFracciones adicionadas por la reforma del 2023. Obligan a los titulares de concesiones mineras a presentar un vehículo financiero (ya sea un seguro, una carta de crédito o un depósito) al Estado para garantizar cualquier medida de prevención, mitigación y compensación derivada de su actividad. Artículo 107 BIS de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al AmbienteArtículo adicionado por la reforma del 2023. El presente criterio abarca todo el Artículo menos la porción que ya fue aludida con anterioridad en la Tesis PR.A.CN. J/85 A (11a.). Como se mencionó previamente el Artículo 107 BIS abarca lo referente al Programa de Restauración de cierre y post-cierre. Artículo 29 BIS 4, fracción XX de la Ley de Aguas NacionalesFracción adicionada por la reforma del 2023. Establece como causal para la revocación de una concesión el no cumplir con el Programa de Restauración de cierre y post-cierre. Artículo décimo transitorio del Decreto de Reformas publicado en el Diario Oficial de la Federación el 8 de mayo de 2023Obliga a los concesionarios a cumplir con sus nuevas obligaciones de presentar el Programa de Restauración, Cierre y Post-cierre de Minas, así como el vehículo financiero mencionado anteriormente en un plazo máximo de 365 días contados a partir de la entrada en vigor del mismo Decreto.	No procede	El Pleno determinó que los preceptos aquí mencionados demuestran un atenimiento al orden público e interés social que prevalece ante los derechos afectados de los particulares titulares de concesiones. Lo anterior fue justificado por el Pleno mediante el principio de prevención en materia medioambiental.

Es importante mencionar que, adicionalmente a las controversias sobre la suspensión provisional de Artículos específicos, el Pleno también analizó en la Tesis PR.A.CN. J/92 A (11a.) si como órgano jurisdiccional gozaba siquiera de la capacidad de realizar dicha determinación. Esta duda surge debido a que, en medio de la controversia judicial suscitada por la reforma, un Tribunal Colegiado de Circuito llegó a la conclusión de que, con base en el Artículo 129 fracción XIII de la Ley de Amparo, la suspensión provisional no podía otorgarse, ya que esta obstaculizaría la facultad del Estado de aprovechar los bienes sobre los que ejerce dominio directo.

Sin embargo, al aplicar una interpretación estricta a la fracción invocada, el Pleno llegó a la conclusión de que este no aplica al presente caso y que, por lo tanto, es procedente la posibilidad de aplicar la suspensión provisional. Este criterio encuentra su justificación en el hecho de que el Estado no se encontraba utilizando los bienes de dominio directo en cuestión, sino que estos ya habían sido concesionados por medio de las propias facultades constitucionales y legales del mismo Estado.

Qué significan estos criterios para los concesionarios.

Como pudimos apreciar en la tabla, en cinco de las diez Tesis relativas a la reforma del 2023 el Pleno decretó procedente la suspensión provisional. De estas cinco, dos (PR.A.CN. J/83 A (11a.) y PR.A.CN. J/85 A (11a.)) deben ser aplicadas de manera general en todos los casos, mientras que las otras tres (PR.A.CN. J/84 A (11a.), PR.A.CN. J/86 A (11a.), y PR.A.CN. J/87 A (11a.)) imponen ciertas restricciones en su interpretación y aplicación. En el caso de las primeras estas pueden ser utilizadas por cualquier particular afectado para auxiliarse jurídicamente en caso de que la autoridad les exija el cumpliento de alguno de los Artículos suspendidos, mientras que con las otras tres nos encontramos ante una situación un poco más complicada.

En términos generales, las tres Tesis restantes limitan el alcance de la suspensión a los concesionarios que hayan realizado sus solicitudes u obtenido sus títulos antes de la entrada en vigor de la reforma, y en el caso de las Tesis PR.A.CN. J/86 A (11a.) y PR.A.CN. J/87 A (11a.), estas solo aplican en caso de que los particulares tuvieran expresamente autorizados en sus contratos la realización de las actividades prohibidas por la nueva normatividad. Sin embargo, aún con estas limitaciones, estos criterios no deben ser ignorados, ya que siguen siendo de gran utilidad en la defensa de un amplio número de concesionarios que se encuentran en las circunstancias descritas. 

En este sentido, en Servicios Legales Mineros S.C. nos ponemos a su disposición para llevar a cabo un análisis detallado de las implicaciones, posibles impactos y para asesorar en la promoción de acciones legales pertinentes al caso concreto que pudieran surgir como consecuencia de las mencionadas Tesis. 

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