Minería en aguas profundas: ¿Qué sigue para México y el mundo?

Para comprender el panorama actual de la minería submarina primero es necesario responder a la pregunta ¿Quién tiene derecho sobre los océanos? Según la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (CONVEMAR), tratado regulatorio en la materia, las aguas de nuestro planeta pueden dividirse principalmente en tres zonas jurisdiccionales principales: Los mares territoriales; las zonas económicas exclusivas; y altamar.

Primeramente, todos los Estados con litoral gozan de plena soberanía sobre sus mares territoriales, los cuales se extienden 12 millas marinas a partir de la línea de bajamar en sus costas. En una segunda área se encuentra la zona económica exclusiva, la cual comprende 200 millas marinas contadas a partir del mismo punto de referencia. En esta, los países aún pueden ejercitar derechos exclusivos y jurisdicción en ciertas materias delimitadas por la CONVEMAR, pero ceden otros derechos para el aprovechamiento del resto de la comunidad internacional.

En materia de minería en aguas profundas, cualquier país podría, teóricamente, establecer áreas de explotación dentro de estas dos primeras zonas. Sin embargo, una vez cruzadas las 200 millas marinas, llegamos a altamar, donde están situados la mayor parte de los yacimientos de nódulos polimetálicos.

El derecho de exploración y explotación de minerales en altamar es regulado por la CONVEMAR, el cual establece ciertas disposiciones con respecto a la explotación desregulada del suelo marino.

Por mandato del CONVEMAR, se creó la Autoridad Internacional de los Fondos Marinos (ISA por sus siglas en inglés). Este organismo autónomo tiene como objetivo administrar y regular las actividades realizadas en el subsuelo de altamar y goza de autoridad sobre todos los miembros de la Convención.

Actualmente la ISA se encuentra evaluando la autorización de un marco para la explotación minera en aguas profundas, con un plazo de hasta este año para comunicar a los miembros de la CONVEMAR su resolución definitiva, y en su caso, las regulaciones que existirán para la práctica. Entretanto, esta autoridad ha otorgado veintidós contratos a empresas públicas y privadas avaladas por algún Estado miembro de la convención con fines de exploración, mapeo e investigación.

Este procedimiento ha causado una gran diversidad de reacciones en la comunidad internacional. A continuación analizaremos algunas de las acciones tomadas y perspectivas de distintas jurisdicciones.

Desde marzo del 2019 Noruega ya contaba con una normatividad específica para la realización de actividades de exploración o explotación en su Zona Económica Exclusiva a través de la Ley Relativa a las Actividades Minerales en la Plataforma Continental. Este texto confiere al país un marco regulatorio que abarca desde el otorgamiento de licencias de mapeo y extracción, hasta las causas y consecuencias del cese de actividades. Además, la ley provee lineamientos en materia de seguridad ambiental y laboral y responde cuestiones específicas al panorama marino, tales como la estipulación de una compensación económica a pescadores noruegos por perjuicios infligidos por alguna actividad minera.

Sin embargo, por casi cinco años esta ley permaneció inactiva, ya que ninguna empresa podía realizar actividad de exploración y explotación alguna hasta que el poder ejecutivo resolviese la apertura de un área delimitada para este fin según lo dispuesto por el Capítulo 2, Sección 2-1 de la misma norma.

Dicho requisito fue cumplido en enero de este año cuando el gobierno noruego finalmente aprobó la apertura de un área de 280,000 kilómetros cuadrados en su plataforma continental. No obstante, esta resolución fue hecha con la aclaración de que la delimitación del área no significaba una aprobación instantánea para cualquier operación de explotación, sino que se iniciará gradualmente con el otorgamiento de licencias con fines de exploración y mapeo, las cuales las empresas podrán utilizar para recabar mayor información que demuestre la factibilidad de proceder con la extracción con fines comerciales de una manera responsable y sustentable.

Sin embargo, antes de la promulgación de este marco normativo, 120 legisladores europeos firmaron una carta abierta pidiendo al parlamento noruego rechazar la en ese entonces propuesta. El gobierno de Noruega, por su parte, ha respondido a las críticas declarando que su nueva política será tomada con cautela, enfatizando que: "La rentabilidad, la sostenibilidad y la seguridad son requisitos previos para la extracción y deben documentarse en los planes de extracción, incluido un proceso de evaluación de impacto." y que cualquier operación de explotación deberá ser aprobada en conjunto por el Parlamento y el Ministerio de Energía.

Este debate ha impulsado a los involucrados al estudio de temas tales como la soberanía de los Estados y el balance entre estos y las regulaciones internacionales. Este Plan podrá ser una guía legislativa para otras jurisdicciones y/o dar los primeros pasos hacia un conjunto de obligaciones consuetudinarias según los parámetros del Derecho Internacional Público.

Los Estados Unidos de América son de los pocos miembros de las Naciones Unidas que no han ratificado la CONVEMAR. El país, en tanto, se encuentra en una situación en la que debe acatar las disposiciones de la Convención por considerarla fuente válida de derecho internacional consuetudinario, pero no puede participar activamente en sus disposiciones.

Inicialmente, esta decisión fue impulsada por un sector legislativo el cual abogaba que un tratado de este tipo pudiera socavar la soberanía y los intereses de los Estados Unidos sobre los océanos. Sin embargo, esta estrategia podría ahora dejar al país fuera de la nueva frontera en la industria minera debido a que este no tiene acceso al proceso de gobernanza de ISA a pesar de reconocer su autoridad de facto y, por añadidura, no puede negociar con este organismo licencias de exploración o eventuales contratos de explotación para sí mismo o para empresas estadounidenses.

Esta posible encrucijada no ha pasado desapercibida en Washington, siendo que en marzo de 2023 casi 350 funcionarios de alto rango actuales y antiguos firmaron una carta abierta exhortando al Comité de Relaciones Exteriores del Senado a finalmente ratificar la CONVEMAR. A este llamado han respondido ya diez senadores de ambos lados del espectro político, quienes se han unido para introducir un proyecto de resolución con este propósito.

Adicionalmente, en la cámara de representantes, cámara baja de los Estados Unidos, fue introducido otro proyecto de ley que, de una manera similar a la de Noruega, pretende desarrollar la industria de minería submarina interna, independientemente de la ISA y la CONVEMAR. El proyecto en cuestión, titulado "Ley de Uso Responsable de los Recursos del Fondo Marino de 2024" no es necesariamente una norma que induce a una acción directa de iniciar operaciones como en el caso de Noruega, pero aún con esto promete fomentar la inversión en este sector emergente, así como apoyar la gobernanza internacional de la exploración de recursos del fondo marino y su recolección responsable.

A pesar de que ambos de los ejemplos de regulaciones mencionadas en esta sección se encuentran aún en la etapa de proyección, ellas muestran una creciente impaciencia por parte de los gobernantes y legisladores estadounidenses en apostar por una nueva industria que promete revolucionar la extracción de minerales.

México, por su parte, fue de los primeros Estados en adherirse a la CONVEMAR, siendo que este firmó el tratado el 10 de diciembre de 1982 y lo ratificó el 18 de marzo de 1983. El país, entonces, ha tomado un rol activo en las discusiones de la ISA. Sin embargo, su posición con respecto a la minería en aguas profundas ha variado con el tiempo.

Después de haber apoyado energéticamente la aceleración de los procesos regulatorios del ISA en su reunión de julio de 2023 México cambió su posición cuatro meses más tarde al unirse a otros 25 países en el llamado a imponer una moratoria a cualquier práctica de minería submarina en noviembre de 2023.

Esta decisión, emitida mediante un comunicado conjunto de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales y la Secretaría de Relaciones Exteriores, solicita a otros Estados que se abstengan de realizar actividades de explotación en el fondo marino, tanto en sus zonas de jurisdicción como en alta mar, hasta que se disponga de estudios de impacto suficientes que garanticen la protección de los océanos.

El comunicado subraya, además, que México no respaldará ni apoyará la emisión de licencias internacionales hasta que se cumpla con esta condición. No obstante, el país mantiene abierta la posibilidad de colaborar con la ISA en este ámbito.

Desde el punto de vista de la legislación nacional, el artículo 27, párrafo cuarto de la Constitución reconoce al Estado el dominio sobre la plataforma continental para fines de extracción mineral, sin imponer restricciones a las actividades mineras en las aguas territoriales o en la zona económica exclusiva.

Sin embargo, la Ley Minera contempla en su versión derivada de la reforma en materia de minería del 2023 ciertas políticas prohibicionistas. En particular, el artículo 20 de la Ley establece restricciones en la explotación minera en ciertas modalidades marinas, incluyendo la prohibición a la exploración y explotación del subsuelo en la zona económica exclusiva, así como en el lecho marino.

No obstante, esta prohibición no es aplicable a concesiones otorgadas con anterioridad a su entrada en vigor en el 2023. Esto, conforme a una interpretación armónica de los artículos Transitorios de la Ley de Minería y al principio de irretroactividad. El Artículo Sexto Transitorio de la reforma confirma la vigencia de concesiones previas, al señalar que estas conservarán los términos de sus respectivos títulos sin distinción de modalidad ni ubicación. El Artículo Séptimo Transitorio dispone que las concesiones en Áreas Naturales Protegidas no serán prorrogadas, lo que confirma que el legislador optó por mantener su vigencia hasta su vencimiento original, sin imponer restricciones adicionales. Todo esto implica que las pocas concesiones ya otorgadas en materia de minería submarina en México podrían continuar a pesar de la creciente restrictividad.

A pesar de los obstáculos legislativos citados, México tiene el potencial de convertirse en un actor clave en esta industria emergente. Su tradición histórica como país minero, su ubicación estratégica cercana a los yacimientos de nódulos polimetálicos en el océano Pacífico y su participación activa en la ISA y la CONVEMAR son factores que lo posicionan favorablemente para aprovechar un eventual marco regulatorio internacional.

Es imperativo entonces que los legisladores y autoridades nacionales se informen adecuadamente para legislar considerando todos los factores involucrados. Asimismo, resulta esencial monitorear las acciones y regulaciones de la ISA e impulsar tecnologías que optimicen la extracción de recursos con un impacto ambiental reducido.