Por: Santiago Suárez Sevilla, Carlos Suárez de Miguel and Alejandro Preciat Campos.
El pasado 5 de febrero, el presidente Andrés Manuel López Obrador presentó ante el Congreso de la Unión diversas iniciativas donde se adicionan y reforman disposiciones varias a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Entre estas iniciativas, se propone la prohibición total de la minería a cielo abierto.
Esta práctica, definida como la extracción de recursos minerales de la superficie del suelo y no de manera subterránea, ha sido objeto de continuo escrutinio por parte de la política ambiental del actual gobierno. Se han implementado medidas como la suspensión temporal al otorgamiento de concesiones para esta modalidad de minería, basándose en su potencial para causar impactos negativos en el medio ambiente y en la salud de las comunidades circundantes.
En consecuencia, múltiples actores de la industria minera han manifestado que la práctica de minería a cielo abierto en México cumple con los estándares de sostenibilidad ambiental. Asimismo, han expuesto que la implementación de dicha iniciativa legislativa podría conllevar serias repercusiones económicas para el país, considerando que la minería a cielo abierto constituye aproximadamente el 60% de la producción minera total del país.
En el presente artículo, se analizarán las consideraciones legales de la prohibición propuesta, observando la legislación de otras jurisdicciones que han regulado y/o prohibido la minería a cielo abierto. Asimismo, se examinará brevemente el contexto legislativo y electoral del país en la actualidad para evaluar la viabilidad política de la iniciativa, con el fin de responder algunas de las cuestiones que han generado incertidumbre en el sector minero.
Análisis y Alcances de la Iniciativa: Detalles y Consecuencias
Para comprender los efectos de la propuesta, es imperativo analizar el texto constitucional que se pretende modificar. A continuación, se presenta una síntesis de las enmiendas relevantes propuestas por el Ejecutivo al texto constitucional:
| Texto actual del artículo 27 de la CPEUM | Texto propuesto para el artículo 27 de la CPEUM |
| En la redacción vigente del párrafo sexto, se establecen exclusivamente prohibiciones para la concesión en los siguientes ámbitos: – Minerales radioactivos; – Control del sistema eléctrico nacional; y, – Servicios públicos de transmisión y distribución de energía eléctrica. | Se proponen de manera adicional las siguientes restricciones al otorgamiento de concesiones y contratos: – En materia de agua, si se trata de zonas con baja disponibilidad de agua en cantidad y calidad; – En materia minera, para la exploración, explotación, beneficio, uso o aprovechamiento de minerales, metales o metaloides en minería a cielo abierto; y – En materia de extracción de hidrocarburos, aquellos en yacimientos petroleros no convencionales mediante fracking o fracturamiento hidráulico. Además, se introduce una sanción en el párrafo octavo para quienes lleven a cabo cualquiera de las actividades descritas en los puntos dos y tres mencionados anteriormente.Para más detalles sobre la propuesta de reforma al artículo 27 constitucional, esta puede ser consultada por medio del siguiente enlace. |
El contenido descrito en el punto dos del texto propuesto para el artículo 27 Constitucional suprime la facultad de otorgar concesiones a particulares para llevar a cabo esta actividad, sin embargo, no supone en strictu sensu una prohibición generalizada de la minería a cielo abierto.
Esta medida podría interpretarse como una prohibición de facto a la práctica, lo que situaría a México entre el reducido grupo de naciones que han consagrado en su legislación la restricción total de la minería a cielo abierto. En el continente americano, por ejemplo, los países centroamericanos de Costa Rica1, El Salvador2 y Honduras3 han adoptado normativas y propuestas similares. Sin embargo, las particularidades y el contexto económico de la industria minera mexicana difieren notablemente de dichos precedentes.
Dado que aún no se ha materializado en un marco normativo vigente, carecemos de datos sobre los posibles efectos jurídicos de la prohibición hondureña. En el caso de Costa Rica y El Salvador, la escasez relativa de depósitos minerales ha llevado a los gobiernos de estas naciones a priorizar la protección otras fuentes económicas, tales como el ecoturismo, la agricultura o la minería artesanal por encima del capital de inversión para la minería a gran escala. Es decir, estos países no se enfrentaron a pérdidas significativas debido a la orientación previa de su economía, la cual esta significativamente distanciada del sector minero.
En contraste, ciertos países cuya sectorización económica se basa significativamente en la extracción de minerales han implementado medidas notablemente diferentes a las adoptadas por las naciones americanas mencionadas. Un claro ejemplo es el de la Unión Europea, que tras emitir una resolución a través del Parlamento Europeo en 2010, solicitando a los Estados miembros la prohibición generalizada al uso de tecnologías mineras a base de cianuro4 -una de las técnicas utilizadas para la minería cielo abierto-, ha ajustado su política en medio de los debates recientes sobre la autosuficiencia energética de la región, adoptando el Reglamento Europeo sobre Materias Primas Fundamentales en marzo del 2024.
Esta normatividad, en contraposición a la centroamericana y a la propuesta por el actual presidente de México, plantea una reducción a la carga administrativa y una simplificación de los procedimientos para otorgar concesiones y permisos de extracción de materias primas clasificadas fundamentales, sin imponer restricciones a otras modalidades de extracción a cielo abierto, más allá de las establecidas en el texto aprobado por el Parlamento Europeo. Además, busca promover prácticas que fomenten el desarrollo de prácticas que permitan conciliar el crecimiento económico de la industria minera con la protección al medio ambiente.
Esta perspectiva de apertura no se ha limitado al continente europeo. En la provincia canadiense de Alberta, se presentó una solicitud para la explotación de una mina de carbón a cielo abierto en las Montañas Rocosas. Dicha solicitud fue inicialmente rechazada en el 2021, pero tras una revisión realizada por el Regulador Ambiental de Alberta en febrero de este año, se determinó que estaba exenta de una orden ministerial de prohibición. Por lo tanto, el otorgamiento de la concesión estará sujeta a una audiencia pública.
También podemos observar situaciones similares de liberalización comedida en países de renta media o media baja. Tal es el caso de Filipinas, país que en el 2021 derogó una prohibición administrativa a la minería a cielo abierto, vigente durante cuatro años. Al igual que en la Unión Europea, esta decisión se tomó con el fin de reactivar una industria que se consideraba estancada tras un periodo de políticas restrictivas. Este objetivo se consolidó después de que la producción de metal se incrementara un 32% en el año inmediatamente posterior a la revocación de la política prohibicionista.
Es importante señalar que, tanto en Filipinas como en la Unión Europea, se ha observado un enfoque común entre aquellos que abogan por una apertura renovada en la minería a cielo abierto: la implementación de un riguroso régimen regulatorio fundamentado en normativas ambientales y procedimientos de autorización. Este enfoque está orientado a la mitigación de sus impactos en áreas adyacentes, incluyendo aspectos como la calidad hídrica, la contaminación atmosférica y la degradación del hábitat. Un ejemplo de este enfoque es el caso de los estados de Maryland5 o Missouri6, en Estados Unidos, donde históricamente se ha optado por regular la minería a cielo abierto, en lugar de imponer una prohibición generalizada.
Esta comparación nos plantea la siguiente pregunta: ¿México tiene una orientación económica más perfilada hacia medidas afines al prohibicionismo centroamericano o a la apertura mesurada observada en las regulaciones de Europa y Filipinas? Para comenzar a responder esta interrogante es necesario tener en cuenta que en el país la minería representa actualmente el 8.6% del producto interno bruto industrial, empleando a más de 190,000 personas según datos del 2019.
Estas cifras han llevado a los participantes del sector minero a concluir que la balanza económica en el país no se inclina hacia la prohibición. Esta perspectiva ha acrecentando el temor a los posibles impactos económicos negativos que la iniciativa podría acarrear en caso de ser aprobada. Por lo tanto, los participantes de la industria abogan por un enfoque de regularización sin caer en tendencias prohibicionistas.
Sin embargo, es importante mencionar que este debate no puede comenzar sin antes considerar el contexto político del país. Esto debido a que la reforma propuesta podría ser en sí misma inviable.
El futuro político de la reforma
El proceso electoral llevado a cabo el 2 de junio de este año otorgó al nuevo gobierno encabezado por la Doctora Claudia Sheinbaum Pardo y la coalición “Sigamos Haciendo Historia” conformada por Movimiento de Regeneración Nacional (MORENA), el Partido del Trabajo y el Partido Verde Ecologista una amplia mayoría que posibilita la apertura a reformas constitucionales. Esto ha creado cierta incertidumbre con respecto a cuáles dentro de la agenda del presidente Lopéz Obrador podrían resultar escogidas como prioritarias por el gobierno entrante.
A pesar de que actualmente la conversación se ha centrado en la propuesta orientada a una reforma judicial, discusión que ha opacado el debate del resto de propuestas, la alianza legislativa liderada por MORENA ha prometido dar continuidad a los proyectos del actual presidente, incluyendo aquellos en relación a la minería, señalando en su plan de trabajo que: “No se van a otorgar más concesiones de minería a cielo abierto. Se evaluarán aquellas que tienen concesión siempre que haya reconocimiento de la población y no tengan impactos ambientales.” Adicionalmente, la Comisión de Puntos Constitucionales de la pasada legislatura aprobó apenas el pasado 14 de agosto el dictamen en el cual se incluye la prohibición a la minería a cielo abierto, lo cual muestra un interés político aún latente en la susodicha reforma.
No obstante, esta aún tiene un gran camino por recorrer en la cual aún puede sufrir alteraciones que aminoren su efecto. Dentro de la misma comisión, por ejemplo, se introdujo y aprobó también una reserva que permitiría la práctica “en los casos que excepcionalmente determine el Ejecutivo federal… por su carácter estratégico para el desarrollo nacional”. Lo anterior no ha pasado desapercibido por el sector, siendo que durante su participación en el Mexico Mining Forum 2024 el presidente de la Cámara Minera de México (Camimex), Pedro Rivero declaró que veía “apertura de las autoridades para buscar un terreno común, y en los legisladores para escuchar.”
En este entorno, en Servicios Legales Mineros permaneceremos al tanto de la evolución en este tema para el sector, y como tal, nos ponemos a su disposición para llevar a cabo un análisis detallado de las implicaciones posibles impactos, así como para brindar asesoramiento en la promoción de acciones legales pertinentes en el caso concreto, en el escenario de que se apruebe la reforma constitucional.
- Ver: la “Ley para Declarar a Costa Rica país libre de Minería Metálica a Cielo Abierto” del 2010 por la que se reformó, entre otros, el artículo 8 BIS del Código de Minería, el cual ahora establece: “No se otorgarán permisos ni concesiones para actividades de exploración y explotación de minería metálica a cielo abierto en el territorio nacional.” ↩︎
- Ver: el Decreto N° 639 de la Asamblea Legislativa de la República del Salvador por el cual se expide “Ley de Prohibición de la Minería Metálica”. ↩︎
- La propuesta de prohibición en Honduras fue presentada por el gobierno de la presidenta Xiomara Castro, quien declaró al país “libre de minería a cielo abierto” en enero del 2022 y anunció un plan para terminar paulatinamente las concesiones en la materia. Esta comunicación oficial no se materializa aún en legislación.
↩︎ - Ver: La Resolución del Parlamento Europeo, de 5 de mayo de 2010, sobre la prohibición general del uso de las tecnologías mineras a base de cianuro en la Unión Europea P7_TA(2010)0145 ↩︎
- Ver: Los Estatutos del Estado de Maryland: Medio Ambiente, sección 15-505, la cual reglamenta y regula la práctica de la minería a cielo abierto de manera específica. ↩︎
- Ver: Los Estatutos del Estado de Missouri, Título XXIX, Sección 444.770, en la cual se establece la existencia de un permiso específico para la minería a cielo abierto. ↩︎
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